清代新疆军府制述论

一

　　18世纪中叶，清政府继汉、唐、元之后重新统一了新疆。为了有效巩固和维护清王朝在新疆的长久统治，清廷根据新疆地域辽阔、民族关系复杂，且距京师遥远等诸多客观历史条件，几经酝酿和再三斟酌，在借鉴前代治边得失的基础上，于乾隆二十七年(1762)设置总统伊犁等处将军(简称“伊犁将军”)，统辖天山南北。这就标志着军府制度的正式形成。

军府制度，是一种军政合一的行政管理体制。清代新疆军府制度，它在组织上，以伊犁将军等各级驻扎大臣为主干，下辖民政、军事两套系统；在管理职能上，兼顾军事、政治、经济、财政、外交各个方面。为稳定社会秩序，恢复和发展社会经济以及巩固西北边防，抵抗沙俄侵略，防止分裂割据，维护国家统一，都发挥了重大作用。

清代新疆的军府管理体制，由伊犁将军为首的各级军政长官及其辖下的民政、军事两套系统构成。伊犁将军即为清政府在新疆的最高军事、行政长官，驻节伊犁惠远城，代表清廷中央总揽全疆各项军政事务。伊犁将军之下，设都统、参赞大臣、办事大臣、领队大臣等职，分驻天山南北各地，管理本地军政事务。因此，伊犁将军设置之后，原有的各地驻扎大臣，即喀什噶尔参赞大臣、阿克苏、叶尔羌、和闻、库车、喀喇沙尔、乌鲁木齐、哈密、辟展的办事大臣等，均相应变为军府体制的正式建置，听伊犁将军节制，并不断有所调整和增补。　　　　　　　　

二

　　清政府根据新疆的地理、民族分布条件，将全疆划分为三大地理单元。北路伊塔地区，以伊犁为中心，归伊犁将军直辖；南路八城以喀什噶尔为中心，设喀什噶尔参赞大臣，下设阿克苏、叶尔羌、和阗、库车、喀喇沙尔、乌什办事大臣，归其总理，并听伊犁将军节制；东路以乌鲁木齐为中心，设乌鲁木齐都统，总理北疆库尔喀喇乌苏以东，包括吐鲁番、哈密的广大地区，听伊犁将军节制。

伊犁将军——乾隆二十七年(1762)设，驻惠远城(今霍城县境)。节制乌鲁木齐都统、总理回疆事务参赞大臣、伊犁参赞大臣、塔尔巴哈台参赞大臣，总统各地驻防、换防满营、锡伯营、索伦营、察哈尔营、额鲁特营、绿营等官兵。并兼理外藩事务，为新疆最高军政长官。需要指出的是，清政府设立伊犁将军之初，曾规定伊犁将军为地方最高长官。至于南疆民政，“有各处驻扎大臣，仍照旧例办理”。造成各城驻扎大臣施政一方，事权独揽。乾隆三十年(1765)，南疆发生乌什事变。伊犁将军明瑞领兵往援，但总理南疆事务的喀什噶尔参赞大臣纳世通因“虑及分功”，“行文阻止”明瑞前来，致使南疆事态扩大。乌什事变平息之后，清廷从中吸取教训，规定乌什等南疆各城“具听伊犁将军管辖”，伊犁将军必须隔一二年亲往南疆各城巡查一次，留心稽察。从此，伊犁将军作为新疆最高军政长官，权力得到强化，伊犁将军的权威在南疆得以确认。同治十年(1871)至光绪八年(1882)沙俄侵占伊犁期间，伊犁将军曾暂驻塔城等地。光绪十年(1884)新疆建省后，仅辖伊犁、塔城两地驻军，并节制伊塔道事务。辛亥革命后废除。

伊犁参赞大臣——乾隆二十七年(1762)设，与伊犁将军同驻惠远城，协助伊犁将军办理伊犁本境事务。保留额缺而不常简放。光绪十年(1884)新疆建省后裁撤。

塔尔巴哈台参赞大臣——乾隆三十年(1765)设立，归伊犁将军节制，初驻雅尔(今哈萨克斯坦乌尔扎尔)。但考虑到雅尔地方“极寒，冬雪盈丈，夏多毒虫也，且多白蝇，危害甚巨。飞触人禽眼角，辄遗蛆而去，非以胶粘之不去”，三十二年，阿桂奏请将塔尔巴哈台参赞大臣移驻楚呼楚(今塔城)。其职掌为管理本地各营官兵驻防、屯田、巡逻等事务。辛亥革命后废除。

乌鲁木齐都统——乾隆二十四年(1759)，乌鲁木齐初设办事大臣。三十六年(1771年)，改设参赞大臣，驻巩宁城(今乌鲁木齐老满城)。辖库尔喀喇乌苏、辟展(后改吐鲁番领队大臣)、哈密、巴里坤等地办事大臣、领队大臣等各官。三十八年，改为乌鲁木齐都统，兼辖镇迪道，归伊犁将军节制。光绪十年(1884)新疆建省后裁撤。

哈密办事大臣——乾隆二十四年(1759)置，掌哈密除哈密郡王领地以外的地方屯政与粮饷事务，其印篆即为“哈密办事粮饷大臣”。但地方各项事宜亦由其统理。有协办大臣助其工作。衙属置有印房主事、骁骑校、笔帖式等官，处理日常具体事务。光绪十年新疆建省后裁撤。

喀什噶尔参赞大臣——乾隆二十四年(1759)，清朝政府设参赞大臣驻喀什噶尔(今喀什)，总理回疆事务。故，又称“总理各回城事务参赞大臣”。辖回部喀什噶尔、英吉沙尔、叶尔羌(莎车)、和闻(和田)、乌什、阿克苏、库车、喀喇沙尔(今焉营)等城办事、领队大臣及军政事务。二十七年设伊犁将军后归其节制。三十年，移参赞大臣驻乌什，喀什噶尔遂设办事大臣专理本境军政事务。所属有粮饷同知、侍卫、协领、佐领、骁骑校等官。衙属内置有章京、笔帖式等。另有协办大臣一，助其处理各项事宜。五十二年，规复旧制。移参赞大臣驻喀什噶尔。办事大臣一缺即予裁撤。道光十一年(1831)，平定和卓后裔张格尔胞兄玉素普叛乱后，再移参赞大臣驻叶尔羌(今莎车)，称叶尔羌参赞大臣，喀什噶尔置领队大臣以统之。咸丰八年(1858)，改领队大臣为办事大臣。同治三年(1864)，新疆各族人民反清斗争爆发后，是职遂停止简放。光绪十年新疆建省后正式裁撤。

喀喇沙尔办事大臣——乾隆二十四年(1759)设置，掌理喀喇沙尔(今焉营)所属各地军政事宜。所属有游击、把总、屯田都司各官。衙属内置有印房章京、管理粮调章京、夷回章京、笔帖式等受喀什噶尔参赞大臣节制。自同治三年(1864)五月起，因新疆各族人民的起义，是职即未派员简放。光绪十年(1884)新疆建省后即正式裁撤。

库车办事大臣——乾隆二十四年(1759)设置，掌理库车地区军政诸项事宜，兼理沙雅尔(今沙雅县)事。所属有游击、千总、把总等官。衙属内置有印房章京、粮务章京、笔帖式等。同治三年(1864)新疆各族人民起义爆发后，停止简放。光绪十年(1884)新疆建省后即正式裁撤。

阿克苏办事大臣——乾隆二十四年(1759)设置，掌理阿克苏军政事宜。三十一年，并隶乌什。四十四年，裁乌什领队大臣驻阿克苏，嘉庆二年(1797)，改办事大臣。衙属内置有印房章京、粮饷钱局章京、笔帖式等。所属有佐领、防御、骁骑校各官。同治三年(1864)新疆各族人民反清斗争事起，停止简放。光绪十年(1884)新疆建省后即正式裁撤。

乌什办事大臣——乾隆二十四年(1759)设置，掌理乌什军政各项事宜，兼管赛里木、拜(城)两地事。三十年，移喀什噶尔参赞大臣、协办大臣驻扎乌什，缺裁。五十二年，参赞大臣还驻喀什噶尔，复设。所属有协领、佐领、防御、晓骑校等官。衙属内置有印房章京、管理粮饷局章京、笔帖式等。自同治三年(1864)六月起，因各族人民的反清斗争，是职停止简放。光绪十年(1884)新疆建省后正式裁撤。

叶尔羌办事大臣——乾隆二十六年(1761)设置，掌管叶尔羌(今莎车)地区军政事宜。有协办大臣一，兼理领队大臣事，后改助其帮办粮饷。衙属内置有印房章京、粮饷章京、笔帖式等。自同治五年(1866)起，因各族人民的反清斗争，是职已停止简放。光绪十年(1884)新疆建省后正式裁撤。

和阗办事大臣——乾隆二十四年(1759)设置，掌管和阂六城军政各项事宜。初为领队大臣二员，隶属叶尔羌办事大臣。四十二年、升为办事大臣兼领队大臣。嘉庆二年(1797)，始分置办事、领队大臣各一。道光十一年(1833)，移领队大臣于叶尔羌，另置协办大臣一，处理和阗本境事务。受喀什噶尔参赞大臣节制，统于伊犁将军。衙属内置有章京、笔帖式等。同治三年(1864)以后，因新疆各族人民的反清斗争，是职已停止简放。光绪十年(1884)新疆建省后正式裁撤。

各驻扎大臣管辖地方而不直接理民。为了具体办理地方事务，清政府针对新疆的地方、民族特点，因俗施政，因地制宜，在军政长官辖下，分别建立起三种不同的民族管理系统。

在北疆及新疆东部内地民人移居较多的地区，实行州县制度。镇迪道及其所属州县，一方面在建置上就近划拨甘肃省，令陕甘总督辖制，另一方面在行政上命乌鲁木齐都统管理。

在南疆和北疆伊犁等维吾尔族聚居地区，因俗而治，沿用维吾尔社会固有的伯克制度，并对其加以改造，使之成为清政府在当地的一种地方官制。清政府规定，各城伯克均统于当地驻扎大臣；各城大臣有权监督、过问甚至直接参预民政事务，决定伯克的升迁黜陟。

在蒙古族地区，编旗设佐，施行札萨克制度。清代新疆蒙古族地区共置有四盟十二旗，隶当地大臣兼辖，归伊犁将军节制。另外，哈密、吐鲁番两地维吾尔族建主较早投附清廷，受清廷册封，亦实行札萨克制。

三

　　作为军政合一的行政管理体制，军府制度的职能相应包括军事与民政两大部分。其施政内容涉及新疆的政治、军事、经济、财政、人事、司法、外交等各个方面，代表清中央政府在这一地区行使治理职权。从施政方式看，军事事务多由各级军政大臣直接掌管，民政事务则在军政大臣主持下或监督下，交各地民政官员具体办理。清代新疆军府制度的职能主要表现在以下几个方面：

1．统率驻军，保持武备。驻军的目的是镇守地方，防范外敌因此，整饬营务以保持强大的边防武备，是伊犁将军为首的各级军政长官的重要职责。在分工上，伊犁将军“统辖天山南北各新疆地方驻防官兵调遣事务”，以下各级军政大臣，或总理本地满洲、绿营事务、或分统驻防各营事务。

2．考察官吏，定其升迁。清政府规定，除将军、都统、参赞、办事大臣等职由皇帝特旨简放外，其他新疆官员，包括一般武职、文员、佐杂人等、南疆伯克，其升迁黜陟、奖惩待遇，均需经过各该驻扎大臣查明奏请，以整饬吏治，用昭劝激。

3．管理屯田置牧，组织生产。屯田是清政府在新疆实行军府制度的经济基础。清代新疆的屯垦采取兵、民、回、遣、旗屯五种形式，实行不同的生产组织管理。屯田好坏，收获分数，已成为考察官员政绩的一项重要标准。另外，清政府还要求新疆官员主持或参与其他经济活动。如，主持贸易，经营牧厂，开采冶炼矿产等。以达到以边养边，满足国防需要的目的。

4．核征赋税，奏调经费。将军及各城大臣查核、奏定各项税目税则，督饬地方民政官员征收，以保障新疆本地财政的收入。

5．管理台卡，巡边守土。台站、卡伦都是清代边疆地区的重要设施。新疆的台站和卡伦，由伊犁将军及各级军政大臣派员设置并负责管理，以保证交通畅通，文报迅捷，边界安全。

6．办理王公伯克入觐及藩属事务。

四

　　由于清代新疆军府制职能所决定，伊犁将军及各级军政大臣的活动与作用涉及新疆的政治、军事、经济、财政、人事、司法、外交等各个方面，以及清王朝统治者与新疆民族的关系、新疆与内地的联系、中国与邻国的交涉等。正如列宁所言：“全部历史正是由那些无疑是活动家的个人的行动构成的”。因此，对伊犁将军及各级军政大臣的活动的考察，对于了解清代新疆的历史概貌，对清代新疆军府制度的深入研究。无疑具有重要的意义。

本书虽为一部传略，对传主史迹的记述过于简略，但笔者期望，这部传略能够给人们提供一个审视清代新疆历史全貌的新的视角。这也正是我们编撰本书的初衷。